中小企业在我国经济与社会发展中起着十分重要的作用。据统计，2003年，我省共有各种经济类型的中小企业177.3万户，占全省全部企业总数的99%以上；全省73%的工业总产值、71%的工业产品销售收入和56%的工业税收来自中小工业企业。近年来，随着国有企业结构的调整和社会主义市场经济体制的逐渐完善，中小企业在促进国民经济稳定增长，扩大城乡就业，拉动民间投资，优化经济结构等方面的作用更加突出。

    在激烈的市场竞争中，中小企业与大企业相比在获得资金、技术、人才和信息等方面遇到的困难和问题更多，在竞争中处于劣势地位。政府对在市场竞争中处于弱势地位的中小企业进行扶持是国际上通行的做法。WTO的主要成员国（如美国、德国、日本等）政府都设有专门的中小企业管理机构，为本国中小企业服务。《中华人民共和国中小企业促进法》实施以来，各级政府十分重视中小企业管理机构及其职能的建设。建立和完善中小企业管理体制，有利于规范政府职能，有效利用行政资源，提高行政效率；有利于国家扶持中小企业发展的法律、法规和政策的贯彻落实；有利于充分发挥政府部门规划、指导、协调、监督和服务的职能；有利于为中小企业营造良好的发展环境，促进中小企业的健康发展。

    一、我省乡镇企业、中小企业管理体制的历史沿革

    中小企业一般是指规模较小或处于创业阶段和成长阶段的企业，它是企业规模形态的概念，不涉及企业的所有制、组织形式、地域等内容。说到中小企业，就不能不提到乡镇企业这一概念。乡镇企业是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。乡镇企业是以中小企业为主体的企业群体，是改革开放后我国中小企业的重要组成部分。据统计，2003年，全国乡镇企业个数占中小企业个数的69%，乡镇工业企业个数占中小工业个数的85%；2003年，我省乡镇企业实现增加值1337亿元，占全省民营经济增加值的67%。近年来，乡镇企业经过改制，产权进一步明晰，投资主体实现多元化，和城镇中小企业日益融合。事实上，大多数中小企业都是乡镇企业，乡镇企业基本都是中小企业，二者互为主体。《中小企业促进法》和《乡镇企业法》两部法律的立法宗旨是一致的，二者互为补充，相得益彰。

    自1976年我省成立乡镇企业（最初叫社队企业）管理机构后，伴随着乡镇企业的发展，通过20多年的队伍建设，我省形成了从省到乡完善的乡镇企业行政管理体系。在2000年以前，省、市、县三级都有乡镇企业行政管理部门，绝大多数属政府组成部门或直属机构，使用行政编制；到乡一级均设立了乡镇企业管理办公室（简称乡企办）。乡企办的性质较复杂，少数使用行政编制，吃财政饭；绝大多数乡企办靠当时收取的乡镇企业管理费维持，有的属事业性质，有的属企业性质。《乡镇企业法》出台后，虽然用法律的形式赋予了各级乡镇企业管理部门的行政职能，但因种种原因，绝大部分乡企办的性质、经费来源仍无变化。1996年的省政府机构改革，保留了省乡镇企业管理局，为省政府直属机构，加强了职能，增加了行政编制。各市（州）、县（区）的乡镇企业管理机构也得到加强。2000年的机构改革，四川省乡镇企业管理局由省政府直属机构变为省政府直属事业单位，省政府授权其管理全省乡镇企业。随后的市、县、乡机构改革，各级乡镇企业管理部门机构发生了很大变化。有的得以保留，有的被撤销，有的并入经贸委或政府其他部门，有的增挂了中小企业管理机构的牌子。

    随着中小企业的发展，建立专门的中小企业管理机构对中小企业工作进行指导和服务，保护中小企业的合法权益显得十分必要。1996年，我省经贸委成立了集体经济处（挂省政府集体经济办公室牌子），对全省城镇集体经济进行指导、监督、管理、服务，市、县经贸委（局）都有相应的内设机构承担这一职能。当时的城镇集体经济绝大多数属于中小企业的范畴。1999年，国家经贸委成立了中小企业司。2000年机构改革后，我省的经贸委设立了中小企业处，负责对各种经济成分的中小型企业进行指导、扶持和服务。各市、县的经贸委（局）也有内设机构承担中小企业管理职能。

    二、我省基层乡镇企业、中小企业管理体制的现状及运行情况

    我省共有21个市（州）、182个县（市、区），5053个乡镇。我省基层乡镇企业、中小企业管理部门的现状如下：

    全省21个市（州）中，设置独立的乡镇企业局或中小企业局（有的叫民营经济发展局）的17个，占市（州）总数的81%（其中：乡镇企业局、中小企业局一个机构，两块牌子的7个），其余的市州乡镇企业、中小企业管理机构并入经贸局、农业局等政府部门，有的保留了乡镇企业局或中小企业局的牌子，有的仅保留了相关职能。

具体情况见表1。

表1：

说明：本表为截止2004年6月的情况汇总。

    2．县（市、区）机构状况

    全省182个县（市、区）中，设置独立的乡镇企业局或中小企业局（有的叫民营经济发展局）的92个，占县（市、区）总数的51%（其中：乡镇企业局、中小企业局两块牌子，一套人马的34个），其余的县（市、区）乡镇企业、中小企业管理机构并入政府相关部门，有的保留了乡镇企业局或中小企业局的牌子，有的仅保留了相关职能。

    具体情况见表2。

表2：

    全省5053个乡镇的企办基本被撤消或并入其它部门。

    经历了几次机构改革后，我省基层乡镇企业、中小企业管理体制主要有两大模式：一种是乡镇企业和中小企业的管理机构分设，分别管理乡镇企业和城镇中小企业。这种模式有较大弊端：一是多个部门分头管理，相互之间职能交叉，政出多门，管理不顺，服务不便。二是执法主体不统一。《乡镇企业法》和《中小企业促进法》这两部法律是相融相通的，调整的对象也是相互包容的，由多个执法主体分别进行执法，不利于两部法律的衔接和协调，并会产生对同一调整对象交叉执法、重复执法的现象。这些弊端造成行政效能低下，同时也不利于企业的发展。另一种是乡镇企业和中小企业的管理机构统一。有的是乡镇企业局增挂中小企业局牌子，实行两块牌子，一套人马，将经贸委的中小企业管理职能划入乡镇企业局（中小企业局）；有的是将乡镇企业局撤消，相关职能并入经贸委、农业局或政府其它部门。实际运行中基层反映此模式一定程度上避免了职能交叉，多头管理和重复执法，有利于理顺关系，有利于部门间的工作协调和沟通，服务效率和质量都有较大提高。

    发达国家历来十分重视本国中小企业的发展。很多国家(地区)都设有专门的中小企业管理机构，为本国(地区)中小企业服务。这些管理机构都具有较为完备的服务手段，能够为中小企业提供产业引导、资金扶持、信息服务、人才培训等方面的支持。较长时期以来，我国的中小企业一直是按所有制、地域、行业等不同进行多头行政管理：工商局和工商联分管个体私营企业，原国家经贸委分管城镇中小企业，农业部分管乡镇企业，科技部分管高新技术中小企业。这些部门都在各自的职责范围内对中小企业工作进行指导和服务，但各部门间在一定程度上缺少沟通与联系，对中小企业的管理与服务处于分割状态，存在职责不清、多头管理、无人管理、上下不顺的现象。这种局面不利于我国中小企业参与国际竞争，更不利于中小企业的健康、长远发展。现行的中小企业政府管理体制的不足主要表现在两方面：一是尚未建立统一的政府管理机构，有关职能部门各自为政，在中小企业工作中难以形成合力。二是政府职能亟待转变。在从管理型政府向服务型政府转变的过程中，中小企业管理部门需要进一步转变观念，坚持依法行政，强化服务职能。

    虽然中小企业和乡镇企业这两个概念存在交叉，它们所对应的企业群体也大致相同，但中小企业与乡镇企业相比，内涵更丰富，外延更广。作为中小企业主体的乡镇企业在现阶段仍然承担着支农义务，各级乡镇企业管理部门作为《乡镇企业法》的执法主体尚不能退出历史舞台。为理顺我省乡镇企业、中小企业管理体制，我们建议：

    1.建立统一的乡镇企业、中小企业管理机构。加大政府资源整合力度，设立专门的政府机构对乡镇企业、中小企业实行统一管理，使机构、编制、人员和职能真正合起来。一时尚不能建立统一管理机构的地方，要按照城乡统一和所有制统一的原则，加强部门协调配合，增强对中小企业管理的整体性和有效性。

    2.有效利用行政资源，在乡镇企业管理机构的基础上组建中小企业局。“经济管理体制必须按照WTO的规则和国际惯例进行改革”。同时，机构改革要从国情出发，节约行政成本。乡镇企业是我国中小企业的主体。经过20多年的队伍建设，各级乡镇企业管理部门积累了较丰富的管理经验，乡镇企业管理部门对企业的服务方式与发达国家中小企业管理部门对企业的服务方式相近，都是规划、指导、协调、监督与服务，重在为企业发展营造良好的外部环境，帮助提高企业素质，增强企业的发展潜力。因此，在乡镇企业局的基础上组建中小企业局，是符合我国国情的做法。2000年机构改革后，经济较发达的浙江、江苏等省和我省的成都等市已逐渐采取乡镇企业、中小企业合一的管理体制，乡镇企业局和中小企业局实行两块牌子，一套人马,承担乡镇企业、中小企业管理职能，实际运行效果较好。

    3.以机构改革为契机，全面理顺我省乡镇企业、中小企业管理体制。2003年，国务院开始新一轮的机构改革，原国家经贸委被撤消，中小企业管理职能移交新组建的国家发展和改革委员会。国家发改委内设机构中设立了中小企业司，承担了原国家经贸委中小企业司的职责，充实了人员，增加了非国有经济管理职能。党中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》即中办发[2003]15号文件对地方政府机构改革的原则要求是：参照国务院机构改革的做法，从实际出发，因地制宜，可以上下对应，也可以不完全对应。

    2004年省政府机构改革，我省乡镇企业、中小企业管理体制发生了重大变化。川委发[2004]4号文件规定：将省经济贸易委员会改组为省经济委员会。省乡镇企业局增挂省中小企业局牌子，仍为省政府直属事业单位，省政府授权其主管乡镇企业（中小企业）工作，在中小企业的发展协调上接受省经委的指导。将省经济贸易委员会承担的中小企业管理职能划入省乡镇企业局。

    这一机构改革方案向建立统一的中小企业管理体制迈出了关键的一步，对市、县的机构改革也具有示范和指导意义，但在实际运行中仍然有一些矛盾。一方面，省政府赋予了省中小企业局对全省中小企业的管理职能，另一方面，省中小企业局在中小企业的发展协调上要接受省经委的指导。两个部门在管理和指导的含义的理解上，在谁是《中小企业促进法》的执法主体问题上，在具体职能的划分上，在中小企业服务体系建设等方面都存在一定的分歧。当然，改革本身是循序渐进的，只有通过不断的深化才能达到改革的目标，尤其是政治体制范畴的机构改革更是如此，不可能一蹴而就。即将开始的市县机构改革为全面理顺我省乡镇企业、中小企业管理体制提供了契机。

    四、加强我省中小企业管理部门职能建设的几点思考

    建立健全中小企业的政府管理体制，不仅要加强对中小企业主管部门机构的建设，更要高度重视其职能建设。市场经济条件下政府的定位和主要职能就是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。加强我省中小企业管理部门的职能建设应注意以下几点：

    发展中小企业是一项系统工程。中小企业工作需要政府有关部门密切配合，相互协调。以往的中小企业管理体制的主要弊端不是缺乏对中小企业的管理，而是相关部门各自为政，缺乏统筹规划和综合协调，难以形成合力。我国《中小企业促进法》规定，政府有关部门根据国家中小企业政策和统筹规划，在各自职责范围内对中小企业进行指导和服务。中小企业管理部门的重要职能之一就是对中小企业工作进行综合协调，这一原则要贯穿到规划、指导、协调、监督和服务的各个环节。各级中小企业管理部门要进一步转变政府职能，创新工作机制，打破部门利益，主动协调配合，推动中小企业工作健康发展。

    法律法规是中小企业合法权益及正常生产经营活动顺利开展的根本保障。中小企业管理部门虽然不是立法主体，但在建立和完善中小企业的法律体系方面仍然可以发挥积极作用。一是大力宣传贯彻《中小企业促进法》及《乡镇企业法》等相关法律法规，以法律为依据为武器，积极开展各项工作；二是积极配合省人大做好有关中小企业的地方性法规、规章的立法工作，搞好调查研究，提出建议和意见；三是充分发挥《中小企业促进法》和《乡镇企业法》的执法主体作用，坚持依法行政，维护广大中小企业、乡镇企业的合法权益。同时，要使法律法规真正得以贯彻落实，还需要建立和完善与之配套的政策体系。这就要求各级中小企业管理部门转变工作作风，深入调查研究，协调与政府其他职能部门的关系，当好党委、政府的参谋，制定符合本地实际的中小企业政策，为中小企业的发展营造良好的外部环境；听取中小企业的呼声，反映中小企业的要求，研究解决中小企业发展中出现的新情况、新问题，及时总结推广发展中小企业的新做法、新经验，提出一些有针对性的意见和措施，引导中小企业的健康发展。

    目前我国正处于计划经济向市场经济转轨时期，中小企业整体发展水平还比较落后。针对中小企业的服务产品匮乏，服务供应不足，服务市场尚未形成，相应的制度基础有待建立。如何构建符合我国国情和中小企业发展特点的中小企业服务体系，如何通过制度化的途径、市场化的运作思路，组织集聚社会服务资源，促进开放式社会化中小企业服务体系的形成，是摆在各级中小企业管理部门面前的课题。《中小企业促进法》中明确，“国家鼓励社会各方面力量，建立健全中小企业服务体系，为中小企业提供服务”。建立中小企业服务体系，也就是说要构筑一个以各级政府为指导，社会非营利中介机构为主体，市场中介机构为补充的社会化开放式体系，为中小企业提供及时有效的服务，促进中小企业的快速发展。市场经济条件下，政府不应该也不可能是服务产品的直接提供者，政府的作用主要是政策引导，制度建设，资源整合和市场规范等。因此，在中小企业服务体系的建设中，各级中小企业管理部门的职能应主要体现在以下几方面：一是对服务体系建设的组织领导。服务体系的建设，要在各级政府的统一领导下，由中小企业管理部门牵头，财政、劳动保障、质监、工商、税务、银行等相关部门根据各自职能，对有关服务机构进行管理、监督。二是建立和完善相关制度。目前，有关服务体系的基础制度亟待建立和完善。例如，最近财政部出台了《中小企业服务体系专项补助资金使用管理办法（暂行）》，在资金申请拨付程序中规定地方所属单位要向省级中小企业主管部门提出申请。相应地，省级中小企业主管部门应尽快制定受理申请的有关办法，以规范专项资金的使用。三是提出政策建议。各级中小企业管理部门要积极收集中小企业服务机构设立、业务开展及发展中遇到的问题等有关信息，向当地政府和上级主管部门提出有针对性的政策建议，促进服务体系健康发展。四是扶持和规范社会化服务机构。服务机构包括综合服务机构和专业服务机构两大类。中小企业服务机构虽然是独立于政府部门之外的社会组织，不具有行政管理职能，独立承担民事责任，但政府可以根据实际需要扶持建立中小企业服务机构，制定政策措施，规范服务机构行为，通过这些机构对中小企业实行间接管理。

    融资难是制约中小企业发展的重要因素。建立健全中小企业融资担保体系，中小企业管理部门要发挥积极作用。首先，要加强中小企业融资担保的相关法规和政策的制定、完善。《四川省〈中小企业促进法〉实施办法》已报送省人大常委会审议，省中小企业局可建议省人大通过立法调研，进一步细化有关融资担保的条款，规范担保机构的行为，保障其合法权益；力争早日出台全省促进中小企业融资担保体系建设的专门政策，推动我省担保机构的发展壮大，为中小企业融资创造条件。其次，要推进中小企业信用制度建设。各级中小企业管理部门要在政府的支持下，争取金融、工商、税务、质监等相关部门的合作，通过对中小企业的工商年检、纳税状况、质量检验、资质评估、财务状况等信息进行收集、分析、评价，充分利用计算机网络等先进技术手段，逐步建立健全中小企业信用信息库。第三，推进和组织建立中小企业信用担保体系。一是建立以政府为主体的信用担保体系，由各级政府财政出资，设立具有法人资格的独立的担保机构，实行市场化方式运作，接受政府监督。二是鼓励和规范商业性的担保机构，以法人、自然人为主出资，投资主体多元化，独立核算，自主经营，自负盈亏。三是建立互助型担保体系。中小企业根据自愿原则，组建互助型担保机构，自我出资、自我服务、自担风险。逐步形成以政府出资组建的担保机构起主导作用，商业性担保机构和企业互助性担保机构并存，多层次、多渠道的全省中小企业融资担保体系。